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Il piano nazionale integrato per l’energia e il clima verso la consultazione pubblica

Lo scorso 8 gennaio il Governo ha inviato alla Commissione europea la Proposta di Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima per il periodo 2021-2030 (PNEC). Si aprirà a breve una fase di consultazione pubblica sulla Proposta, in vista della messa a punto della strategia che dovrà essere notificata alla Commissione, nella sua formulazione definitiva, entro la fine del 2019.

Rete IRENE offre il proprio contributo, focalizzato in particolare sul ruolo degli edifici nel processo di decarbonizzazione europeo, con un documento di analisi, osservazioni e suggerimenti scaricabile cliccando qui

Il lavoro si articola in un’analisi degli obiettivi indicati nel Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima per il 2030, rapportati alla più ampia strategia di lungo periodo con orizzonte al 2050, e nella disamina critica delle misure proposte per conseguirli. Mette in luce alcune criticità ed esigenze di approfondimento, e suggerisce alcune proposte utili per una più efficace implementazione del Piano.

UN PERCORSO EUROPEO DI DECARBONIZZAZIONE DEGLI EDIFICI
L’unione europea si è posta l’obiettivo di ridurre del 40% le emissioni di gas a effetto serra al 2030, rispetto a quelle registrate nel 1990. Il target comunitario è coerente con il successivo traguardo a lungo termine, che prevede che entro il 2050 le emissioni climalteranti dell’UE siano ridotte dell’80-95%.

Tuttavia, anche in seguito all’allarme lanciato dall’IPCC sulla necessità di contenere l’incremento della temperatura media del pianeta entro 1,5°C rispetto all’era pre-industriale, la Commissione europea ha recentemente presentato una nuova Visione strategica a lungo termine che punta all’obiettivo di zero emissioni nette entro il 2050.

Diversi scenari sono stati considerati nella visione, al fine di tracciare una via verso questo obiettivo. Tutti, sostanzialmente, prevedono di annullare le emissioni degli edifici attraverso la combinazione di una robusta riduzione del fabbisogno di energia e dello spostamento verso le fonti di energia rinnovabile(FER), integrata con un moderato cambiamento degli stili di vita.

La contrazione dei consumi per la climatizzazione sarà ascrivibile in massima parte al miglioramento dell’involucro degli edifici, grazie anche alla progressiva penetrazione di nuovi edifici molto efficienti, ma soprattutto in funzione della riqualificazione dei vecchi stabili. Ciò perché il tasso di sostituzione osservato storicamente è molto basso e gli scenari non prevedono che esso subirà significative accelerazioni.

Di conseguenza, la realizzazione dell’obiettivo di decarbonizzazione è legato necessariamente a programmi di riqualificazione profonda che dovranno interessare la maggior parte degli edifici esistenti, e al superamento delle numerose barriere che ostacolano la vasta diffusione di tali attività, in particolare l’accesso alla finanza e la separazione degli interessi tra proprietari e utenti degli edifici. Inoltre, per l’effettivo conseguimento dell’obiettivo le barriere dovranno essere superate in breve tempo.

I tassi annui di riqualificazione profonda (che includono interventi completi sull’involucro) ritenuti necessari si attestano su 1,7-1,8% nel settore residenziale e su 1,5-1,6% nel terziario, di gran lunga superiori a quelli che si verificano oggi. La riduzione media del fabbisogno di energia da realizzare con gli interventi ipotizzati è del 62% nel residenziale e del 58% nel terziario, coerente con i criteri di deep renovation.

Riguardo all’energy mix, tutti gli scenari prevedono una rapida crescita dell’elettrificazione (con un largo uso delle pompe di calore), sia nel terziario dove già oggi è presente in quota elevata, sia nel residenziale.

Questa, in estrema sintesi, è il percorso tracciato dalla visione. Sebbene essa non sia ancora stata recepita negli accordi comunitari, si tratta di uno scenario con cui dovremo confrontarci nei prossimi decenni.

Il 20 febbraio 2019 le Commissioni Ambiente e Industria del Parlamento europeo hanno approvato a larghissima maggioranza una risoluzione che, richiamando la Visione strategica a lungo termine:
– riconosce che solo i due scenari di completa decarbonizzazione consentirebbero all’Unione di raggiungere emissioni nette nulle entro il 2050, rispettando con ciò l’impegno assunto dall’Europa alla CoP 21 di Parigi;
– chiede di tagliare le emissioni al 2030 del 55% (e non più del 40%).

Di conseguenza, sembrerebbe ragionevole che il PNEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima) ne tenesse conto.

OBIETTIVI: DALLA VISIONE 2050 AL PNEC
Il PNEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima) prevede una riduzione complessiva delle emissioni al 2030, rispetto al 1990, del 37%, inferiore al target europeo del 40%. Se questo obiettivo può essere in qualche modo coerente con la riduzione delle emissioni dell’80-95% al 2050, certamente non lo è più in un’ipotesi di completa decarbonizzazione e, di conseguenza, la misura fissata dal PNEC per il 2030, già insufficiente, sembra ancora più inadeguata.

La Proposta del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima dovrebbe porsi in relazione con una Strategia a lungo termine che però non è ancora stata predisposta, che a sua volta dovrà includere scenari e implicazioni al 2050 coerenti con l’Accordo di Parigi.

Inoltre, il Piano dovrebbe essere coordinato con la Strategia di ristrutturazione del parco nazionale immobiliare italiano, già prevista dalla direttiva EED del 2012, ma mai ufficialmente pubblicata, che dovrebbe fissare una tabella di marcia con misure e indicatori di progresso misurabili in vista dell’obiettivo di lungo termine per il 2050.

Il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima prevede una serie di azioni, differenziate nei vari settori emittenti, tese ad assicurare la possibilità di conseguire l’obiettivo di riduzione delle emissioni cui si è fatto cenno.

Con riferimento al solo settore degli edifici, la riduzione delle emissioni programmata tra il 2020 e il 2030 è del 25% e può essere confrontata con quella ipotizzata a politiche correnti, che è stimata pari al 10%. La differenza tra i due valori lascia intuire l’esigenza di un forte meccanismo di stimolo incrementale.

L’obiettivo della decarbonizzazione sarà perseguito attraverso la combinazione degli effetti:

  • del crescente ricorso alle fonti energetiche a basso o nullo tenore di carbonio;
  • del miglioramento dell’efficienza di conversione tra energia primaria e usi finali di energia attraverso, per esempio, la diffusione della generazione distribuita;
  • del progressivo incremento dell’efficienza energetica negli usi finali grazie, per esempio, alla riduzione dei fabbisogni di energia e al ricorso a impianti più efficienti.

La riduzione prevista nei consumi (sia quelli di energia primaria che quelli negli usi finali) è conforme agli attuali vincoli europei (mentre non lo è, come si è visto, quella delle emissioni globali), ma probabilmente non lo è rispetto allo scenario di completa decarbonizzazione.

Nel Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima è proposta una suddivisione settoriale degli obiettivi di riduzione dei consumi finali, in funzione delle politiche che il PNEC intende mettere in atto.

I risparmi minimi obbligatori di 9,3 Mtep/anno al 2030 sono distribuiti in tre settori:

  • edifici (residenziali + terziario): 61%
  • industria: 11%
  • trasporti; 28%

È evidente l’entità straordinaria del contributo di risparmio di energia atteso dagli edifici e l’importanza della sua effettiva attuazione ai fini del conseguimento dell’obiettivo di decarbonizzazione. Fallire in questo settore pregiudicherebbe la possibilità di raggiungere il risultato complessivo.

Occorre però evidenziare che, con riferimento agli edifici, l’obiettivo di riduzione dei consumi di energia proposti nel Piano non consentirebbero, secondo le stime di Rete IRENE, di avvicinarsi agli scenari di completa decarbonizzazione proposti dalla Commissione europea.

DALLE PAROLE AI FATTI
Gli strumenti per stimolare la vasta diffusione degli interventi di riqualificazione energetica, necessaria per conseguire obiettivi di riduzione delle emissioni più ambiziosi rispetto al passato, sono sostanzialmente gli stessi già oggi esistenti, con una serie di perfezionamenti volti ad incrementarne l’efficacia: Certificati Bianchi, Conto Termico, Detrazioni fiscali, Fondo nazionale per l’efficienza energetica, oltre a una serie di nuove possibili iniziative riguardanti il Raffreddamento e raffrescamento, le Fonti rinnovabili elettriche e termiche, il Settore pubblico, la Collaborazione tra Amministrazione centrale ed Enti locali e i Finanziamenti comunitari.

Per ciascun capitolo Rete IRENE ha prodotto commenti e proposte, in continuità con quelle già presentate in occasione della discussione delle leggi di bilancio.
Particolarmente critica risulta essere, secondo Rete IRENE, la regolamentazione del Fondo nazionale per l’efficienza energetica (non ancora attivo, in attesa di un decreto direttoriale). Il Fondo è uno strumento fondamentale per l’attuazione dell’efficienza energetica negli immobili di edilizia popolare, perché dovrebbe fornire le garanzie a favore delle operazioni di finanziamento. Le regole recentemente fissate da un decreto ministeriale, però, non sembrano in grado di suscitare l’interesse del pubblico e risultare utili per stimolare la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica dell’edilizia popolare, a causa di requisiti troppo restrittivi per avere accesso alle garanzie.

Molto importante sarà la collaborazione tra Amministrazione centrale ed Enti locali. Il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima prevede l’attivazione di un modello di governance specifico che favorisca il contributo attivo e coordinato da parte delle Amministrazioni pubbliche centrali, delle Regioni e delle Municipalità al raggiungimento dei target di efficienza energetica nazionali.

Il tema, secondo Rete IRENE, è affrontato solo superficialmente e potrebbe essere approfondito, stante l’importanza del ruolo che dovrebbe essere assunto dagli Enti locali nella sensibilizzazione del pubblico e nell’orientamento degli interventi edilizi che si realizzano sul territorio, al fine di sfruttare al massimo le “finestre di opportunità”.

La conclusione di Rete IRENE è che, per realizzare l’obiettivo del PNEC (e ancor più per realizzare l’obiettivo della completa decarbonizzazione), le misure ipotizzate dovranno essere ulteriormente potenziate.

IMPATTO MACROECONOMICO E INVESTIMENTI NECESSARI
Il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima presenta i risultati preliminari dell’analisi dello scenario ipotizzato, dal punto di vista dei suoi impatti macroeconomici, con l’applicazione di tre diversi modelli econometrici. Sono prese in esame le ricadute economiche (differenziali rispetto allo scenario a politiche correnti) misurate in termini di investimenti, valore aggiunto e occupazione.

Secondo queste analisi l’applicazione del PNEC implicherebbe maggiori investimenti annui per 12-13 miliardi di euro (per tutti i settori economici coinvolti), valore aggiunto incrementale annuo di 7 miliardi di euro e 75-115 mila occupati medi aggiuntivi temporanei.

Altri tipi di impatto (su salute, istruzione, competenze, aspetti sociali, transizione equa) non sono considerati nelle simulazioni effettuate, ma la loro indicazione nella versione finale del Piano sarebbe opportuna e utile, secondo Rete IRENE, per valorizzare le molteplici esternalità positive correlate ai processi di decarbonizzazione.

La stima dell’impatto sul bilancio pubblico, che dipende dall’onerosità delle misure e dal mancato gettito dell’imposizione sui prodotti energetici, è rinviata a una fase successiva, entro la fine del 2019. L’esame dell’applicazione dei modelli e dei risultati meriterebbe un approfondimento che potrebbe essere agevolato dalla messa a disposizione dei dettagli delle simulazioni effettuate e che, migliorando la trasparenza delle valutazioni, potrebbe giovarsi delle competenze disponibili nel Paese.

In tema di risorse, il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima dedica una sezione ai sussidi ambientalmente dannosi (SAD) che, in base alle stime pubblicate, ammontano a più di 16 miliardi di euro all’anno.

Secondo un orientamento che sta raccogliendo sempre maggiori consensi (ma sul quale il Governo non si è ancora espresso), le risorse pubbliche risparmiate tramite la progressiva eliminazione dei SAD dovrebbero essere riallocate completamente (o in larga misura) a favore di attività in grado di favorire la transizione verso un’economia sostenibile a basso tenore di carbonio. Ciò potrebbe consentire di aumentare l’accettabilità sociale dell’eliminazione dei sussidi.

OBIETTIVI, MISURE, INVESTIMENTI E RISULTATI NEL SETTORE EDILE: C’È COERENZA?
Ci si può interrogare se le misure e gli investimenti previsti siano compatibili con il raggiungimento degli obiettivi fissati (e con quelli ancor più sfidanti coerenti con la Visione strategica al 2050 che si può prevedere saranno adottati entro qualche anno).
La riduzione dei consumi finali al 2050 rispetto al 2005 stimata per il settore residenziale è molto lontana dall’obiettivo compatibile con la completa decarbonizzazione mentre, nel settore terziario, previsione e obiettivo sono maggiormente coerenti.

Nel residenziale occorre dunque potenziare ulteriormente le misure di stimolo, mentre nel terziario è necessario rendere efficaci al più presto misure che oggi sono del tutto insufficienti.
La constatazione che la baseline degli interventi di deep renovation (giudicati determinanti dagli scenari europei per il conseguimento dell’obiettivo di decarbonizzazione) si mostra ancora oggi a livelli modestissimi, ben al di sotto dei target ottimali, dovrebbe far riflettere sull’efficacia mostrata nel passato dagli strumenti di stimolo in relazione al potenziale e dovrebbe essere di sprone per una loro rapida ottimizzazione.

Il confronto tra i risparmi complessivi contabilizzati ai fini del PAEE 2014 negli ultimi anni e l’andamento dei consumi consuntivi nello stesso periodo mostra che, nel settore degli edifici, i risparmi conseguiti sono stati compensati da nuovi incrementi dei consumi.

Considerate queste evidenze, non poca perplessità suscita la sostanziale continuità indicata dal Piano – pur con le varie ottimizzazioni suggerite – tra i risultati registrati dalle misure di stimolo negli ultimi anni, tutto sommato stagnanti, e il loro andamento previsto per gli anni futuri.

È probabile che l’aggiustamento delle politiche correnti preconizzato dalle iniziative e dalle quantificazioni indicate nel Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima non sarà in grado di realizzare, sia pure nel lungo periodo, il contributo nazionale all’obiettivo di Parigi, se non sarà fortemente qualificato dai caratteri della priorità, urgenza, coerenza e disciplina.

PURCHÉ LA STRATEGIA NON RIMANGA UN ESERCIZIO DI STILE
Soprattutto, non bisogna perdere tempo, a tutti i livelli. Sul piano politico, assegnando alla tematica una priorità ben superiore a quella, del tutto insufficiente, che oggi sembra essere ad essa conferita dall’azione di governo. Sul piano regolamentare, accelerando i processi di ottimizzazione delle misure che non soggiacciono ai defatiganti tempi dei processi legislativi. Sul piano tecnico, facendo in modo che le “finestre di opportunità” non vadano sprecate. Sul piano culturale, facendo ogni sforzo per far capire a utenti, proprietari, professionisti, amministratori locali, che realizzare l’efficienza energetica è nell’interesse di tutti.

Ciò che serve, in sintesi, per diffondere la riqualificazione profonda degli edifici, è un accurato bilanciamento tra incentivi, disincentivi, requisiti minimi, informazione, controlli e sanzioni, coadiuvato da un attento monitoraggio dei risultati ottenuti. Una politica di incentivazione coraggiosa e coerente, focalizzata su un obiettivo chiaro e ambizioso, in grado di generare un contesto favorevole all’azione e, per il suo tramite, di liberare risorse fiscali importanti nel breve periodo, da canalizzare negli strumenti di rafforzamento del meccanismo e a favore dello sviluppo sostenibile.

Alcuni Paesi stanno proponendo Piani di grande ambizione, sulla scia di quelli che, negli ultimi anni, hanno annunciato la propria via all’eccellenza energetica. Quella italiana potrebbe essere declinata in un ambizioso e credibile programma di riqualificazione del patrimonio immobiliare nazionale.

Virginio Trivella – Coordinatore del Comitato tecnico scientifico

Pubblicato il: 10 marzo 2019

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